전문위원 최충열입니다.
의안번호 제137호 서울특별시 서초구 구민건강관리 기본 조례안에 대한 검토보고를 드리겠습니다.
본 조례안은 건강과 관련한 기본 조례로 구민건강관리에 대한 서초구의 의무를 규정하고, 구민 등 건강관리에 관한 권리·의무를 규정함으로서, 서초구민의 보건의료수요의 변화에 대응하며, 구민건강관리관련 상위법령간의 체계성과 연계성을 제고하기 위한 기본사항을 정하여 구민의 건강을 보호·증진하기 위한 것으로 주요내용을 살펴보면 안 제3조에서 구민의 건강요구 파악과 이를 충족시키도록 노력하고, 필요한 정책 수립과 재정확보, 자원개발·육성 및 건강관리 실태를 파악하고 건강증진과 건강격차를 해소하여야 한다고 규정하는 바, 이는 조례안에 규정된 근거법률인 「보건의료기본법」 제4조, 「국민건강증진법」 제3조,「지역보건법」 제3조에서 지방자치단체는 국민건강의 보호·증진을 위하여 필요한 법적·제도적 장치를 마련하고 이에 필요한 재원을 확보하여야 하며, 또한 「보건의료기본법」 제24조에서 지방자치단체는 보건의료 관련 자원을 개발·확보하기 위하여 종합적이고 체계적인 시책을 강구하도록 되어 있는 바, 이는 상위법의 입법취지와 부합하여 구청장의 책무, 정책 수립과 재정확보 등에 기여할 것으로 판단되고, 안 제4조에서 구민은 건강보호와 증진을 위하여 적절한 보건의료서비스 및 건강관리의 수혜를 받을 권리와 자신 및 가족의 건강을 보호·증진하기 위하여 노력하여야 한다고 되어 있는 바, 이는 지방자치단체에 대한 일반적인 주민의 권리라 할 것이며, 「국민건강증진법」 제3조 제2항의 규정에서도 일부 명시하고 있고, 안 제5조에서 건강과 관련한 다른 조례를 제정 또는 개정하는 경우에는 이 조례의 내용에 부합되도록 하고, 다른 법령 및 조례에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 조례에서 정하는 바에 따른다고 되어 있는 바, 이는 구민건강관리 기본 조례로 관련한 다른 조례의 기본 바탕이 되는 조례라 할 것으로 위 조례를 주축으로 한다는 규정은 법체계상 적합하다 할 것이며 안 제6조에서 구청장은 구민의 건강을 보호·증진하기 위하여 구민건강관리 종합계획을 4년마다 수립하여야 하고, 안 제7조에서 구청장은 제6조에 따른 종합계획을 기초로 하여 구민건강과 관련된 소관 주요 시책의 추진방안을 매년 수립·시행하여야 한다고 각 규정하고 있는 바, 이는「보건의료기본법」제17조 및「국민건강증진법」제4조의2에서 구청장은 지역의료계획 및 국민건강증진종합계획의 실행계획을 수립·시행하여야 한다고 규정하고 있으므로 상위법령간의 체계성과 연계성을 고려하여 구민건강관리종합계획이 수립되어야 함으로 이는 상위법의 입법취지에 부합하며 안 제8조에서 구청장은 관련 예산을 편성하고 기관·단체·개인에게 예산의 범위에서 비용을 지원할 수 있다고 규정한 바, 이는 「보건의료지원법」 제4조 제4항, 「국민건강증진법」 제6조 제1항 및 「지역보건법」 제3조 제2항 등에서 행정적·기술적·재정적 지원을 할 수 있다고 규정하고 있는 바, 이도 상위법의 입법취지에 부합하며 안 제9조에서 구청장은 공공정책이나 사업, 계획 등을 결정하거나 수립하려고 할 때에는 그 정책이나 사업, 계획의 시행이 건강에 미치는 영향을 미리 조사, 예측, 평가하여 건강에 해로운 사항을 피하거나 줄일 수 있는 방안을 마련하는 건강영향평가를 실시 할 수 있다고 규정한 바, 현재 우리나라 건강영향평가 제도의 법적 근거는 「환경보건법」 제13조에서 관계 행정기관의 장이나 환경영향평가 대상사업의 사업계획을 수립하거나 시행하는 사업자는 관련법에 따른 전략환경영향평가 또는 환경영향평가의 대상이 되는 계획 및 개발사업에 대하여는 검토·평가 항목에 환경유해인자가 국민건강에 미치는 영향을 추가하여 환경부장관이나 지방환경관서의 장에게 검토·평가에 대한 협의를 요청하여야 한다고 규정하고 있습니다.
「환경보건법」에 따른 환경영향평가내에서 건강영향평가란 이미 기존 법률에 따라 정착되어 있는 환경영향평가체계의 활용이 효율적인 장점이 있으나 방법론이 계량적으로 정교하게 개발된 환경영향평가에 건강영향평가가 매몰될 우려가 있는 단점이 있고, 건강영향평가제를 별도로 입법화하는 방안을 고려해 보면 건강의 사회경제적 결정요인에 대한 철저한 고려로 전문적인 심층분석이 가능하고 건강에 대한 우선순위의 제고에 도움이 되는 장점이 있을 것이나, 환경보건법에 대응하는 신규 입법시 중복우려 및 환경부 등간의 입법저항이 우려되는 단점이 있을 것이며, 위 조례안과 같이 지방자치단체의 조례로 건강영향평가제를 도입하는 방안은 지역주민의 복리증진은 지자체의 고유업무이므로 가장 열정적으로 수행이 가능하여 자체의 건강영향평가를 용이하게 실시할 수 있는 장점이 있으나 단점으론 건강영향평가 실시의 자원 및 재원부족 등이 예상되나 서울시 및 관내 자치구 중 최초로 관련 조례에 건강영향평가를 실시하는 규정을 두는 데에 그 의의가 있다 할 것이며, 안 제9조의 내용을 살펴보면 “구청장은 공공정책 등에만 건강영향평가를 실시할 수 있다”고만 규정하고 있고 「환경보건법」에서 규정하고 있는 민간사업자는 포함되지 않았으며, 또한 건강영향평가 실시만 할 수 있을 뿐, 건강영향평가의 대상·방법·절차나 평가 결과에 따른 후속조치 등이 없는 관계로 그 실효성을 담보할 수 없다 할 것이므로 차후 관련 규칙 등에 세부적 사항을 명시하여 보완하여야 할 것이며, 안 제10조에서 구민건강위원회를 설치하면서 기존의 「지역보건법」 제6조에 따른 “지역보건의료심의위원회” 및 「국민건강증진법」 제10조에 따른 “건강생활실천협의회”의 기능을 수행하게 하면서 동시에 「서울특별시 서초구 건강도시 기본 조례」에 따른 “건강도시에 관한 정책 및 사업에 관한 사항”을 심의하게 하면서 결과적으로 관련 조례상의 3개 위원회를 통폐합하여 운영하게 한 바, 먼저 첫째, “지역보건의료심의위원회”는 「지역보건법」 제6조에 따라 설치된 바, 위 같은 조 제4항에 “위원회는 그 기능을 담당하기에 적합한 다른 위원회가 있고 그 위원회의 위원이 제3항에 따른 자격을 갖춘 경우에는 시·도 또는 시·군·구의 조례에 따라 위원회의 기능을 통합하여 운영할 수 있다”고 명시하여 규정하고 있는 관계로 상위법에 부합하고, 둘째, “건강생활실천협의회”는 「국민건강증진법」 제10조에 따라 설치된 바, 위 같은 조 제1항에서 “구청장은 건강생활의 실천운동을 추진하기 위하여 지역사회의 주민·단체 또는 공공기관이 참여하는 건강생활실천협의회를 구성하여야 한다”, 제2항에서는 그 “조직 및 운영에 관하여 필요한 사항은 지방자치단체의 조례로 정한다”라고만 각 규정하고 있는 관계로 개별 법령에서 “…위원회를 둔다”고 규정하고 있는 경우에는 구체적인 규정방식과 체제 및 관련 규정을 같이 고려하여 원칙적으로 해당 위원회를 설치하여야 하는 것으로 해석되지만, 위 「국민건강증진법」 제10조의 내용을 살펴보면, 자문기관의 명칭만 있을 뿐 구체적인 기능, 운영방법 등 세부적인 내용을 정하고 있지 않으므로 예외적 경우에 해당되어 보이고, 아울러 법령에 따라서는 지방자치단체의 특정 위원회를 두도록 하면서 하나의 지방자치단체에 유사한 성격의 위원회가 난립하는 것을 막기 위하여 유사한 다른 위원회와 통합해서 운영할 수 있도록 하는 경우가 있고, 「지방자치법」 제116조2 제2항에서도 “자문기관은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 성격과 기능이 유사한 다른 자문기관의 기능을 포함하여 운영할 수 있다”고 규정하고 있다 할 것으로 위 “건강생활실천협의회”도 통합하여 운영이 가능할 것이며, 셋째, 「서울특별시 서초구 건강도시 기본 조례」는 관련 상위법령이 없는 상태에서 제정된 조례로 조례 입법의 목적상 조례 폐지 및 “건강도시운영위원회”의 통합도 가능하다 할 것이고, 안 제11조 내지 제16조는 위원회의 구성 등에 관한 일반적인 규정이며, 안 제17조에서 전문 분야별로 분과 위원회를 두어 위 3개 위원회 등을 포함한 전문 분야별 심의가 가능하여 업무의 효율성에 기여할 것으로 판단되고, 안 제18조 내지 제22조 또한 조례의 일반적 규정이며, 부칙 제2조에서 관련 조례를 각각 폐지한 바, 기존 조례의 핵심 규정들을 구민건강관리 기본 조례에 흡수·통합은 법체계상 적합한 것으로 판단됩니다.
그렇다면 본 조례안은 건강과 관련한 주축이 되는 기본 조례로 구민의 건강증진 수요의 변화에 대응하며 구민의 건강권을 보장하고 구민의 건강증진을 위한 종합적이고 체계적인 구민건강관리종합계획의 수립, 시행 운영 등 제도적 지원체계를 마련하여 궁극적으로 구민의 복리증진에 기여할 것으로 판단되고, 아울러 건강영향평가 실시 제도를 시범적으로 도입 하는데 그 의의가 있다 할 것이며 목적과 기능 측면에서 유사한 보건·의료 관련 분야의 위원회를 통합하는 근거 조례를 제정하여 건강정책의 효율성 제고에 기여할 것으로 판단됩니다.
이상으로 보고를 마치겠습니다.
(참 조)
ㅇ서울특별시서초구구민건강관리기본조례안검토보고
(부록에 실음)