지난 9월 25일 시세표준 9억원 이하의 1가구 1개 주택에 대한 구세분 재산세 50%를 감면하는 내용의 서울특별시 서초구 구세 조례 개정안이 의결되었습니다.
지방자치법 규정에 따라 10월 5일에 조례안을 이송 받은 서초구청장은 단 하루만인 10월 6일에 서울특별시장에게 조례안을 보고하였습니다. 서초구청의 사전보고 공문을 보면 “조례안에 대하여 의견이 있는 경우에는 공포일정을 감안하시어, 조속히 의견을 회신하여 주시기 바랍니다.”라고 명기되어 있습니다.
이에 서울특별시장은 10월 7일에 재의요구지시를 하였는데요. 제가 재의요구지시와 특별 자문위원회 관련하여 지난 임시회에서 구청장을 상대로 긴급현안질문을 신청했으나 구청장께서는 불출석사유서를 제출하셨고, 부구청장 대상 질문도 아쉽게 표결 결과 부결되었습니다.
서초구는 23일 재의요구지시에 불응하고 조례 개정안을 공포하면서 배포한 보도자료를 통해 ‘서울시는 단 하루만인 7일 재의를 요구했다’면서 불만을 내비쳤습니다. 그런데 정작 조례안에 대해 조속한 의견을 회신해 달라고 공문으로 요청한 건 서초구청이었습니다.
또한 특별 자문위원회 검토 결과 서울시의 재의요구는 부당하고 9억 이하 1가구 1주택은 새로운 과세구간 신설이 아닌 감경의 기준을 정한 것이고 구세분만 감경하기 때문에 다른 자치구에 영향을 미치지 않으며 재산세 감경은 국가가 아닌 지방자치단체장의 고유 권한으로 조례 공포 전 합의점 도출을 위해 수차례 면담 요청에도 서울시가 거부했다고 밝히고 있습니다.
서울시가 유권해석도, 법률검토도 없이 재의요구지시를 했다는데 대해 서초구청은 이미 지난 8월에 서울특별시에 공문을 보내 ‘재산세의 표준세율을 인하하고자 개정조례안이 발의되었다’며 서울특별시분 재산세에 대한 시세 조례 개정 요청 공문을 보낸 바 있었습니다. 서울특별시는 사전에 공문을 받아서 충분히 검토할 시간이 있었고 사전보고를 통해서도 조속한 의견을 회신해 달라고 해서 회신해 준 것이 문제는 아닌 것 같습니다.
지방자치법 제172조 제1항에 지방의회의 의결이 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 판단되면 시·군 및 자치구에 대하여는 시·도지사가 재의를 요구하게 할 수 있고, 재의요구를 받은 지방자치단체의 장은 지방의회에 이유를 붙여 재의를 요구하여야 한다고 명시되어 있습니다.
서초구에 서울특별시에서 보낸 재의요구지시 공문을 자료요구 했지만 서초구는 재판 중인 사안이라는 이유로 자료제출을 거부하였습니다. 그래서 별도로 확인한 서울특별시의 재의요구지시 이유는 다음과 같습니다.
개정 조례안은 새로운 과세표준 구간 신설 등 위임입법의 범위를 벗어나 상위법령인 지방세법 위반 소지가 있다고 판단되며, 중앙정부 차원의 재산세 인하 정책과 혼선, 주택보유자만을 위한 세금 지원으로 인한 무주택자와의 형평성 문제, 코로나19 대응 등 재정적 어려움을 겪고 있는 타 자치구에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 재의요구를 지시하오니 지시에 따라 구의회에 재의요구를 이행하여 주시고 보고하여 주시기 바랍니다라고 되어 있습니다.
상급기관의 재의요구지시를 받은 조례안은 의원 3분의 2 이상의 동의를 얻은 재의결을 거쳐 민주적, 절차적 정당성을 비로소 확보할 수 있는 겁니다. 민법 제103조에 따라 재의를 요구하여야 한다는 강행규정을 위반하여 재의요구지시에 불응한 법률행위는 그 자체로 무효입니다.
구청장께서는 2004년과 2005년에 조례 개정을 통해 재산세 감면을 해 준 적이 있어서 지금도 그때처럼 할 수 있다고 하셨습니다. 하지만 당시의 조례 개정 심사 과정을 살펴보면 상임위원회에서 조선덕 기획재정국장은 ‘공동주택만 표준세율을 감산하는 불균일 과세할 수 있도록 행자부에 건의하였으나 구두로 불가통보를 받았다’고 밝히고 전체 주택의 모든 과세표준 구간에 대한 표준세율을 일괄 감면하였습니다. 이 자리에는 당시 그 회의에 참석하셨던 다선의원이 계시므로 잘 아실 겁니다.
표에서 보시듯이 2004년에는 1000분의 3을 2.4로 표준세율의 20%를, 2005년에는 1000분의 1.5를 1.05로 30%로 전체 과세표준에 대해 일괄 경감하였으며 지금처럼 일부 주택에 대해 납세자의 상태에 따라 과세대상을 구분하지 않았던 것입니다.
이후 2005년에 종합부동산세법이 제정되었고, 2006년에는 재산세 세율을 가감할 수 있는 조례 위임 규정이 특별한 재정수요나 재해 등의 발생으로 불가피하다고 인정되는 경우에만 적용하도록 지방세법이 개정되었으며, 2007년에는 특별시 재산세 공동과세가 시행되어 조례로 재산세를 감경할 수 있는 부동산 보유세 징수·부과 체계가 완전히 달라졌습니다.
조은희 구청장님이 취임한 이후인 2016년에는 서초구 구세 조례 전부 개정안의 제안이유를 통해 ‘관계법령에서 조례로 정하도록 한 위임사무만을 규정하고 불필요한 조항을 정비함’으로써 조례의 재산세 세율 조항이 삭제되었습니다. 이는 재산세 세율을 조례로 달리 정하는 것이 불가능하거나 불필요하다는 반증입니다. 지방세법의 모든 지방세목이 표준세율을 조례로 가감할 수 있도록 한 것도 아니기 때문입니다.
따라서 조례 개정안의 규정에서 시가표준액 9억 이하, 1가구 1개 주택 소유 개인, 1가구 1개 주택의 적용에 필요한 사항은 규칙으로 정한다는 내용은 조세법률주의와 과세요건명확주의에 위배되는 겁니다.
대한민국 헌법에는 제38조 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다. 제59조 조세의 종목과 세율은 법률로 정한다는 내용으로 조세평등주의와 조세법률주의가 규정되어 있으며, 제117조에는 지방자치단체는 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다고 되어 있습니다.
또한 지방세기본법에 ‘표준세율’은 특별한 사유가 있는 경우에는 이에 따르지 아니할 수 있는 세율이라 하고, ‘과세표준’은 세액산출의 기초가 되는 과세물건의 가액 등이라고 정의하고 있으며, 제5조에 세목, 과세대상, 과세표준, 세율 등을 정할 때에는 지방세관계법에서 정하는 범위에서 조례로 정하여야 한다고 규정되어 있으므로 과세표준과 세율은 엄격하게 구분되어야 합니다.
지방세특례제한법 제4조 제3항에 지방자치단체는 지방세 감면을 하려면 지방세심의위원회의 심의를 거쳐 지방세 감면 규모 이내에서 조례로 정하여야 한다. 제4항에 “지방자치단체의 장은 천재지변이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 특수한 사유로 지방세 감면이 필요하다고 인정되는 자에 대해서는 해당 지방의회의 의결을 얻어 지방세 감면을 할 수 있다”고 규정되어 있으므로 특정 대상에 대한 지방세 감면 정책은 지방세법 규정이 아니더라도 지특법 규정을 통해서 실현될 수 있을 것입니다.
한편 지특법 시행령 제2조에서 지방세 감면을 할 수 없는 사항으로 납부기한이 경과된 지방세의 감면인지 여부, 지방세 과세정책에 중대한 영향을 미치는지 여부, 부동산 정책 등 주요 국가시책에 저해되는지 여부, 지방자치단체 주민 간 지방세 부담에 현저한 형평성 침해 등 지방세 과세정책 추진에 저해되는지 여부를 고려하여야 한다고 규정되어 있습니다.
개정 조례안의 ‘1가구 1개 주택’은 법적 근거가 없는 개념으로서 지방세법 시행령 제29조 ‘1가구 1주택의 범위’와 종합부동산세법 시행령 제2조의3 ‘1세대 1주택의 범위’와는 전혀 다른 개념이며 이를 하위 시행규칙으로 다시 정하는 것도 위법합니다.
또한 1가구 1개 주택에 대한 과세정보를 서초구 자체적으로 확인할 수 없으므로 국토교통부의 협조를 받아야 하지만 국토부에서는 해당 자료를 제공할 법적 근거와 의무가 없으므로 현실적으로 실현 불가능합니다. 제가 서초구에 국토부에 발송한 공문을 자료요구 했지만 서초구는 재판 중인 사안이라는 이유로 자료 제출을 거부했습니다.
서초구에서는 재산세 세율경감 관련 자문위원회를 구성·운영하여 재의요구지시 불응과 조례 공포의 명분으로 삼았으나 지방자치법 제116조의2 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회·위원회 등의 자문기관을 설치·운영할 수 있다고 규정되어 있으므로 법적 근거 없는 자문위원회를 통한 행정행위는 위법합니다. 제가 자문위원회 구성·운영 현황과 회의 결과를 자료요구 하였으나 서초구는 역시 재판 중이라는 이유로 재차 자료 제출을 거부하였습니다.
서초구에서 제출 거부한 자료는 서울특별시에서 보낸 시세 조례 개정 요청 공문, 서울특별시로부터 받은 재의요구지시 공문, 국토교통부에 보낸 1가구 1개 주택 확인 요청 공문, 재산세 세율경감 자문위원회 구성·운영 및 결과에 관한 내부 결재문서 등입니다.
조례무효소송의 당사자는 서초구의회인데 의원의 정당한 자료제출 요구를 거부하고 숨기려는 이유가 무엇인지 매우 궁금합니다. 서초구의회 사무국장은 소송을 수행하는데 있어 최종 결재권자인 의장을 기만하여 중요소송을 지정하는 소송심의회를 보고 없이 자의적으로 구성·운영하였습니다. 이에 대해서 구청장께서는 반드시 책임을 물어주시기 바랍니다.
서초구청에서 의뢰한 법무법인의 법률자문을 살펴보면 ‘지방자치단체의 장은 과세표준 등 다른 요소는 그대로 유지하면서 일정 범위에서 세율만을 가감할 수 있다는 뜻으로 해석되어 다른 조건 없이 재산세의 세율을 가감하여야 하고 가감세율의 적용에 일정한 제한을 둘 수 없다는 의미인지에 관하여 논란의 여지가 있다’고 자인하고 있습니다. 서초구청 소속 변호사인 법무지원실장은 이 내용을 사전에 국민의힘 소속 의원들만 모아놓고 따로 설명을 하기도 했습니다.
반면 서울특별시에서 의뢰한 법무법인 세 군데의 법률자문 결과는 세율을 조례로 조정할 수 있다고 규정하고 있을 뿐 과표 구간을 신설하거나 납세자의 상태에 따라 세율을 차등해 정할 수 있다고 규정하고 있지 않으므로 위법하고, 법의 위임 없이 과 ······.
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