전문위원 최충열입니다.
의안번호 제241호 서울특별시 서초구 영유아보육 조례 전부개정조례안에 대한 검토보고를 드리겠습니다.
본 전부개정조례안은 영유아보육법 및 같은법 시행령이 일부 개정되고, 같은법 시행규칙에 국공립어린이집 위탁체 선정관리 기준이 신설되는 등 상위법령과 중복되어 있는 조례 삭제에 따른 조례 재정비를 위하여 전부 개정하고자 하는 것으로서 먼저 기존 조례에서 상위법령 등과 중복되어 있는 부분을 삭제하고자 하는 내용은 아래 내역 표와 같습니다.
위와 같이 상위 법령에 있는 내용에 대해서 하위 법령에서 다시 규정할 경우 하위 법령이 상위 법령의 개정사항을 제때 반영하지 못하는 경우에 법령의 적합성이 떨어지게 되는 문제가 발생할 수 있으며 다만, 상위 법령의 규정된 내용과 관련하여 규정할 필요가 있는 내용이 있는 경우나 논리전개상 언급해 줄 필요가 있는 경우 등에는 다시 규정해 주는 경우가 있을 뿐이며, 따라서 자치법규로서 대외적으로 법규성을 가지는 조례에 단순히 다른 법령에서 이미 규정하고 있는 사항을 확인하고 재기재하는 규정을 두는 것은 바람직하다고 할 수 없고, 아울러 입법 체계적으로도 법률의 내용을 조례에 재기재한 경우 재기재한 내용의 법률이 개폐되는 경우 조례의 내용이 함께 정비되지 아니하는 경우에는 조례의 효력에 관한 다툼의 소지가 있을 수 있기 때문에 적절한 자치입법은 아니라고 보이므로 위와 같이 상위 법령에 중복된 조례의 삭제는 적합하다 할 것입니다.
개정조례안의 주요내용 등을 살펴보면 현행 조례 제4조는 전체가 삭제되었는바 이는 상위 법령인 영유아보육법 시행령 제6조 제1항 및 제3항에서 이를 규정하고 있기 때문이며 다만, 특이사항은 “보육정책위원회”의 구성원 중 “서초구의회 의원 2인”이 포함되어 있었으나 이의 삭제에 따라 서초구의회 의원은 이에 포함되지 아니하며, 이는 상위 법령인 영 제6조 제3항에서 “지방의회 의원은 제외한다”는 위원회 위원의 자격 및 구성 비율을 확정하여 명문으로 규정하였기 때문이며, 안 제3조에서 기존에는 “구립보육시설”이라 칭하였으나 이를 “구립어린이집”으로 정정한 것이고, 안 제4조는 기존에는 시설의 위치를 별표로 하여 기재하였으나 이를 삭제하는 것으로 이는 새로 시설을 설치할 때마다 조례를 개정해야 하는 번거로움과 반드시 이를 규정할 필요가 없다는 법제처 및 행정안전부의 질의회신에 따른 것이며 서울시 관내 자치구도 이를 규정한 곳은 없으며, 안 제5조 제2항 신설은 “구립어린이집을 위탁·운영할 경우에는 서초구의회의 동의를 받은 것으로 본다”는 내용으로 「서울특별시 서초구 행정사무의 민간위탁에 관한 조례」 제4조 제3항에 따른 의회 동의 규정에도 관여되지 않음을 명시하고 있는 관계로 이는 결국 구립어린이집을 민간에 위탁 여부의 결정은 전적으로 집행부의 독자적 판단에 의존할 수밖에 없는 규정의 신설이라 할 것입니다.
위와 관련하여 집행부의 의견인즉, 법 제24조에서 지방자치단체는 공립어린이집을 법인·단체 또는 개인에게 위탁하여 운영할 수 있다고 규정하고 있고, 규칙 제24조, 제24조의2 및 별표 8의2 등에서는 위탁을 하는 경우 보육정책위원회의 심의를 거치도록 하는 등 위탁자 선정 절차 및 기준 등에 대하여 상세하게 규정하고 있는 관계로 결과적으로는 구립어린이집의 “직영운영 또는 위탁운영”이냐에 대한 의회의 동의라 할 것이므로 이는 실질적으로는 민간에 위탁할 수밖에 없는 구조이므로 의회의 동의 여부에 대한 실질적 목적이 결여된 사항이고, 아울러 위 별표 8의2 국공립어린이집 위탁체 선정관리 기준 제1호 가목에 의하면 공개경쟁을 통해 최초로 선정하여 신규 위탁하는 경우 개원 예정일 6개월 전까지 선정해야 하며, 의회의 동의를 받을 경우 동의에 필요한 기간 3개월, 위탁체 공고·선정에 2개월 이상이 소요되는 관계로 사실상 신규위탁의 경우 약 10개월 이상 전에 의회의 동의절차를 준비하여야 하는 관계로 이는 행정의 신속·효율성을 저해하며, 보육사무의 집행 등 실무적으로 심각한 어려움이 발생할 여지가 상당하다는 의견이 있었으며, 한편 판례는 지방자치단체 사무의 민간위탁에 관하여 지방의회의 사전 동의를 받도록 한 조례에 대하여 지방자치단체장의 민간위탁에 대한 일방적인 독주를 제어하여 민간위탁의 남용을 방지하고 그 효율성과 공정성을 담보하기 위한 장치에 불과하고 민간위탁의 권한을 지방자치단체장으로부터 박탈하려는 것이 아니므로 지방자치단체장의 집행권한을 본질적으로 침해하는 것으로 볼 수 없다고 하고, 또한 지방자치단체장이 동일 수탁자에게 위탁사무를 재위탁하거나 기간연장 등 기존 위탁계약의 중요한 사항을 변경하고자 할 때 지방의회의 동의를 받도록 한 목적은 민간위탁에 관한 지방의회의 적절한 견제기능이 최초의 민간위탁 시뿐만 아니라 그 이후에도 지속적으로 이루어질 수 있도록 하는데 있으므로 이에 관한 조례안 역시 지방자치단체장의 집행권한을 본질적으로 침해하는 것으로 볼 수 없다고 판시하고 있습니다.
따라서 위 조항의 신설은 구립어린이집의 신규위탁은 몰론 재위탁 시 등에도 의회의 동의를 받은 것으로 간주되는 관계로 위 대법원의 일관된 판례와 배치되고 있는 점, 「영유아보육법 시행규칙」 및 보건복지부의 “2012년 보육사업안내” 지침서에 민간위탁의 구체적인 기준과 방법 등이 상세하게 규정되어 있다 하더라도 이를 근거로 다른 법령 등에서 의회의 동의를 갈음할 만한 특별한 규정을 두고 있다고 보기 어려운 점, 집행부의 위와 같은 실무절차상의 현실적 어려움이 있는 점 등에 비추어 보면 개정 조례를 통해 실현하고자 하는 공익적 목적을 비교·형량하여 보더라도 의회의 동의 여부를 원천적으로 배제하는 것은 「지방자치법」상 의회와 단체장에게 독자적인 권한을 부여하여 상호 견제와 균형을 이루도록 하는 지방자치제도의 목적 및 취지에 반하는 결과를 초래할 수밖에 없을 것으로 사료되며, 안 제8조(위탁기간)는 현행 조례는 위탁 기간을 3년으로 정하고 있으나 개정안은 5년으로 정하고 있는 것으로 이는 규칙 제24조의2 및 별표 8의2의 규정에 따르고 있는 것이고, 안 제14조(보육정보센터 운영규정)는 보육정보센터장은 자체 운영규정을 마련하여 구청장의 승인을 받아야 한다는 신설 규정으로 이는 보건복지부 2012년도 보육사업안내 지침 운영규정 승인사항에 따르고 있으며, 안 제16조(사용료등의 감면)는 현행 조례의 감면 사항보다 그 대상 자 범위를 폭넓게 확대하여 규정 하였고, 안 제17조(사용료 등의 반환)는 사용료 등을 납부하고 이용자의 책임없는 사유로 이용하지 못한 경우에는 이를 반환해 주는 신설 규정으로 이는 이용 주민의 권리관계를 명확히 하는 것으로 당연 규정이라 할 것이며, 개정안 별표1 중 감각체험실 비고란에 “1회/1시간 기준”으로 적시함이 보다 명확할 것으로 보여지고, 별지서식 신설은 안 제17조(사용료 등의 반환)에 따른 “이용료반환 신청서” 양식이며, 그 외에는 현행 조례의 조항 이동이나 관련법 규정 사항을 인용하는 내용 등 법제처의 알기 쉬운 법령 정비 기준에 따라 의미가 변하지 않는 범위에서 일부 자구를 수정한 것으로 위 개정 조례안은 위의 사항들을 고려하여 심의·의결하여야 할 것으로 사료됩니다.
이상으로 보고를 마치겠습니다.
(참 조)
ㅇ서울특별시서초구영유아보육조례전부개정조례안검토보고
(부록에 실음)
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