전문위원 최충열입니다.
의안번호 제148호 서울특별시 서초구의회 사무기구 사무분장 규칙 일부개정규칙안에 대한 검토보고를 드리겠습니다.
개정 취지로 본 일부개정규칙안은 소속 위원회의 업무를 처리하기 위해 두는 전문위원에 지방행정사무관 및 지방행정주사를 포함하는 직급 조정을 하고자 제출된 것입니다.
법적 근거로는 「지방자치법」 제68조에서 “전문위원의 설치와 역할 및 그 직급과 수 등에 관하여 필요한 사항은 대통령으로 정한다”고 하고, 이에 따른 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제15조 제2항에서 “시·군·구의 위원회에 두는 전문위원의 직급과 정수는 별표 5”와 같고 위 같은 조 제4항에서 “의회 사무기구에 두는 담당관과 전문위원의 사무분장 등에 관한 사항은 해당 지방자치단체의 규칙으로 정한다”고 하고 있고, 더불어 위 규정 별표 5에 따르면 시·군·구 자치구에서는 지방의원의 정수가 20명 이하일 경우 5급 및 6급은 각각 2명을 둘 수 있고, 비고 2에서는 “전문위원은 일반직의 직급에 해당하는 상당 계급의 별정직지방공무원으로 임명할 수 있다”고 정하고 있으며, 「지방공무원법」 제29조의3에서 “지방자치단체의 장 또는 지방의회의 의장은 공무원을 전입시키려고 할 때에는 해당 공무원이 소속된 지방자치단체의 장 또는 지방의회의 의장의 동의를 받아야 한다”고 각 규정하고 있습니다.
다음은 개정안 검토로 기초 사실관계입니다. 현행 「서울특별시 서초구의회 사무기구 사무분장 규칙」 제4조 제1항에서 “전문위원의 직급은 5·6급 상당 별정직공무원 또는 5·6급 일반임기제공무원으로 보한다”고 규정하고 있으며, 이는 전문위원을 위 직급에 한정하여 임명하는 것이고, 이에 지방행정사무관, 지방별정직 5급 상당 또는 지방행정주사로 개정하기 위한 것으로 이를 살펴보면 개정안의 지방행정사무관은 5급, 지방행정주사는 6급이므로 그 내용상 급수의 변경은 없는 것이고 아울러 현행 규칙에서 “일반임기제공무원”이 삭제된 것으로 보이나 이는 관련 규정에 따라 지방행정사무관 및 지방행정주사의 직급에 일반임기제공무원도 포함되고 있으므로, 결국은 기존 규칙상 전문위원의 자격을 모두 포함하고 있는 것이며, 다만 기존 규칙은 별정직을 포함한 5·6급 일반임기제공무원만이 전문위원 자격의 구조로 그 범위가 한정되어 있던 것을 같은 직급의 지방행정사무관이나 지방행정주사도 전문위원의 자격을 취할 수 있도록 그 범위를 확장하기 위한 것이며, 따라서 별정직 및 일반임기제공무원은 의회의 외부 공모에 의하여만 지방행정사무관 및 지방행정주사로의 그 범위 확장은 외부 공모를 포함한 집행부의 추천에 따른 파견 교류 또는 현재 의회 내부에서 자체 승진으로 임명할 수 있는 구조라 할 것입니다.
다음은 상위법령 등 관계입니다. 이와 관련하여 상위 법령인 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제15조에서는 자치구의 경우 전문위원의 자격을 5·6급 일반직 공무원으로 규정하고 있음에 따라 이에는 지방행정사무관 및 지방행정주사, 별정직을 모두 포함하고 있는 것입니다.
아울러 서울시 관내 25개 전 자치구 의회 전문위원의 직급 등 현황을 살펴보면, 우리 구와 중구의회를 제외한 23개 전 자치구 의회는 본 개정안과 같이 지방행정사무관 및 지방행정주사 등을 전문위원의 자격 요건에 포함하고 있는 것으로 조사되었으며, 한편 법규는 대체적으로 특별한 경우를 제외하고는 그 적용 범위를 정함에 있어 그 한도를 특정하여 제한하기보다는 같은 동일선상이라면 그 적용 범위를 폭넓게 정하는 것이 일반적이고 이는 지방자치단체장이나 지방의회 의장이 동일 직급 등의 채용에 있어 그 인재풀(resource pool)의 범위 내에서 그 선택의 여지와 함께 제도 운영의 유연성을 두어 자율적인 정책적 판단의 재량 권한을 부여하고자 함이 일반적인 규정의 취지로 보입니다.
다음은 지방의회 인사권 독립 부분으로 「지방자치법」이 전부개정되면서 법 제103조 제2항에서 “지방의회의 의장은 지방의회 사무직원을 지휘·감독하고 법령과 조례·의회규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면·교육·훈련·복무·징계 등에 관한 사항을 처리한다”고 규정함에 따라 의장에게 의회 직원에 대한 임면권이 주어지는 명문상 인사권이 독립되었다 할 것입니다.
참고로 문제는 현행법상 의회에 조직권과 예산권이 없고 위 두 권한은 여전히 집행부에 있으며, 그중 조직권이 없다는 것은 지방의회 자체적으로 부서별 인원을 조정하거나 부서를 신설하는 것은 불가능하다는 것이고, 예산권이 없다는 것은 이를 의회 직원들의 부분에만 한정해 보면 이는 행정안전부의 지방자치단체 기준인건비 상한선이 지방자치단체로만 책정되어 있고 지방의회는 별도의 독립적 구분이 되어 있지 않은 관계로 의회에서 직원들을 전부 공모를 통하여 채용하려는 부분에 소요되는 예산 책정과 이에 따른 정원 책정 부분 또한 현실적으로 집행부의 협조에 의하여만 가능할 수 있다는 의미입니다.
이와 관련한 대통령령인 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」에 따르면 지방자치단체가 정원을 책정하는 기관에 의회사무국이 포함되어 있는 등으로 현재는 지방의회의 인사권 등 독립이 불완전하게 운영되고 있는 있는 관계로, 각 해당 지방의회에서 완전한 인사권 등 독립을 위하여 국회법처럼 지방의회법 제정을 촉구하고는 있으나 이 부분 또한 요원한 상태로 상당한 시일이 소요될 것으로 예측되며, 아울러 현행법상 의회직이라는 독립된 직렬이 없는 등 위와 관련한 여러 사정 등에 따라 의회 소속 행정직 직원들 또한 집행부에서 전부 파견 등 교류 형식을 빌려 의회에 근무하고 있는 현실로 보입니다.
다음은 의회 내부 승진 제도 부분을 살펴보면 현재 우리 구 의회 소속 행정직 공무원들은 모두 집행부에서 파견 등 교류를 통하여 의회에 근무하고 있고 의회는 직접 사업 부서가 아닌 주로 일반 행정을 담당하는 관계 등으로 집행부 직원들과 같은 근무 성적 평정을 받더라도 그 승진에 있어 상대적 제약이 될 수 밖에 없는 현실적 어려움이 있는 것으로 보여지고 이에 의회의 인사권 독립에 따라 소속 지방행정직 직원들도 자체 내부 승진 기대에 대한 갈망이 상당한 상태로 보여지고 실제로도 일부 광역 및 기초의회에서 지방행정주사보가 지방행정주사로, 지방행정주사가 지방행정사무관으로 또는 그 이상의 직급으로의 내부 승진하는 사례가 점차 확대되고 있고 이에는 각 해당 지방의회에서 자체 내부 승진에 따라 팀장 등이 전문위원으로 임명되는 사례가 빈번해지고 있는 것으로 조사되고 있으며, 최근 들어 서울시 관내 10개 자치구 의회에서도 팀장 등이 전문위원으로 내부 승진한 경우로 이를 살펴보면, 「지방공무원법」 제29조의3에 의한 집행부와 의회 양 기관의 협약 등에 따라 의회 소속으로 전환하는 방법 등에 의한 것으로 보이고 아울러 의회 소속으로 전환한다 하더라도 그들의 현행법상 법적인 신분은 지방행정직 공무원이라 할 것이며, 참고로 기초의회 조직의 특성상 부서가 없는 경우에는 팀장 등이 전문위원으로 내부 승진하는 경향이 확대 추세에 있는 것으로 조사되었습니다.
위와 같이 지방의회의 완전한 인사권 독립 등이 요원한 상태에서 이러한 내부 승진 제도 자체 운영으로 불완전한 인사권 독립 등의 미비점을 일부 보완할 수 있는 데 그 현실적 의의가 있는 것으로 보이고, 따라서 본 개정안과 같이 개정된다면 집행부의 지방행정주사 또는 지방행정사무관이 전문위원으로의 파견 교류는 별론으로 치더라도 위의 사례 등에 따라 내부 승진 제도 활용으로 의회 소속 직원들의 승진에 대한 동기부여의 필요성이 상당하다 할 것이고, 이에 반해 현행 규정과 같이 전문위원을 반드시 외부 별정직 및 임기제공무원만으로 한정하여 채용해야 할 목적에 따른 이익 등을 비교교량해 보면, 의회에 근무하고 있는 현직 직원들의 승진에 대한 우선적 대우 및 궁극적으로는 내부 승진 제도의 정착화의 필요성 등 이익의 비중 또한 그보다 적다고 할 수는 없는 것으로 사료됩니다.
한편, ｢지방자치법｣ 전부개정에 따른 명문상 인사권 독립에 따라 전문위원을 포함한 전 직원들에 대하여도 외부 공모 등에 의한 법적으로 독립된 의회직으로 채용함이 관련 제도 도입의 목적 및 취지에 부합한다 할 것이고, 이는 독립된 의회 기관의 궁극적인 인사 목표가 되어야 마땅함은 주지의 사실이라 할 것입니다.
다만, 이의 완전한 실현을 위한 현실적인 제도적 미비점 또한 부인할 수는 없다 할 것으로, 서울시 관내 23개 자치구에서도 현재 ｢지방의회법｣ 제정이나 또는 ｢지방자치법｣과 그에 부수되는 관련 규정이 개정되지 않는 이상 완전한 인사권 독립 등이 요원한 상황이나 여러 현실적 사정 등을 고려하여 본 개정안과 같이 외부 공모나 집행부와의 인사교류 또는 의회 내부 승진 제도 활용 등 모든 법적 가능성을 열어두는 병합 규정을 두고 있고, 더불어 실제로도 현재 21개 자치구 의회에서 지방행정직 주사나 사무관 일부가 전문위원으로 재직 중인 것으로 조사되었습니다.
다음은 종합의견입니다. 그렇다면 본 개정안은 현행 상위 법령인 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」에 따른 전문위원의 직급과 일치하고 있는 점, 현재 지방의회 기관의 완전한 인사권 독립 등이 요원한 상태의 미완성으로 과도기적인 측면에 있는 점, 따라서 의회 소속 행정직 직원들도 모두 집행부에서 파견 교류로 근무하고 있는 점, 서울시 관내 23개 자치구에서도 본 개정안과 같이 지방행정직을 포함한 병합 규정을 두고 있고 더불어 실제로도 현재 21개 자치구에서 지방행정직 주사나 사무관 일부가 전문위원으로 근무하고 있는 점, 일부 광역 및 기초지방의회에서 의회 내부 승진 사례가 빈번히 이루어지고 있고 이는 점차 확대 추세에 있으며 현재 서울시 관내 10개 자치구에서도 팀장 등이 전문위원으로 내부 승진한 점, 전문위원을 반드시 외부 별정직과 임기제공무원만으로 한정하여 채용해야 할 목적에 따른 이익과 의회에 근무하고 있는 직원들의 승진에 대한 우선적 대우 및 궁극적으로는 내부 승진 제도 정착화의 필요성 등 이익을 비교교량해 보면 의회 직원들의 내부 승진에 대한 이익의 제도 정비 필요성 등의 비중이 그보다 적다고 할 수는 없는 점, 한편으로는 ｢지방자치법｣ 전부개정에 따른 명문상 인사권 독립에 따라 전문위원을 포함한 전 직원들에 대하여도 외부 공모 등에 의한 법적으로 독립된 의회직으로 채용함이 관련 제도 도입의 목적 및 취지에 부합하는 점과 독립된 의회 기관의 궁극적인 인사 목표가 되어야 마땅함은 주지의 사실이라 할 것입니다. 다만 위에서 살펴본 바와 같이 이의 완전한 실현을 위한 현실적인 제도적 미비점 또한 부인할 수 없는 점과 이를 완성할 ｢지방의회법｣ 등 제·개정에는 상당한 시일이 소요될 수 밖에 없는 점 등을 비교하여 헤아리는 합목적적인 판단이 필요해 보입니다.
이상으로 보고를 마치겠습니다.
(참 조)
ㅇ서울특별시 서초구의회 사무기구 사무분장 규칙 일부개정규칙안 검토보고
(부록에 실음)
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