전문위원 최충열입니다.
의안번호 제259호 서울특별시 서초구 지역치안협의회 설치 및 운영 조례안에 대한 검토보고를 드리겠습니다.
입법취지 및 배경으로는 서초구 지역치안협의회는 관내 유관기관과의 상호 유기적 협력을 통한 사회안전망 구축의 목적으로 2008년 3월 31일 설치·운영되어 왔으며, 금번에 관할 경찰서에서 관련 조례 제정 요청에 따른 본 조례안은 법질서 확립과 지역사회의 안전을 위한 사고 예방 및 효율적인 사후 대응체계 등 지역현안 해결을 위한 협력체계 구축으로 구민의 행복한 삶의 질 향상을 도모하고자 제도적 장치를 마련하기 위함입니다.
법적 근거로 「지방자치법」 제22조에서 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고”, 같은 법 제9조에서 “지방자치단체의 사무를 예시”하고 있으며, 같은 법 제116조의2(자문기관의 설치 등)에서 “지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회·위원회 등의 자문기관을 설치·운영할 수 있다”고 각 규정하고 있으며, 한편 「경찰법」 제16조에서 “지방행정과 치안행정의 업무조정과 그 밖에 필요한 사항을 협의·조정하기 위하여 시·도지사 소속으로 치안행정협의회를 두고”, 이에 따른 「치안행정협의회규정」 제2조에서 그 기능을 제3조에서 협의회의 구성에 관하여 각 규정하고 있습니다.
지역치안협의회 소관 사무를 살펴보면 본안에 앞서 지역치안협의회 설치 등 업무가 지방자치단체의 소관 사무에 해당하는지를 살펴보면 「경찰법」 제16조 제1항에서 “지방행정과 치안행정의 업무조정과 그 밖에 필요한 사항을 협의·조정하기 위하여 시·도지사 소속으로 치안행정협의회를 둔다”고 규정하고 있고, 이에 따른 「치안협의회규정」 제2조에서 지역안정 및 질서유지에 관한 사항, 민방위 및 재해대책 운영에 관한 사항, 질서 확립 운동 등 지역사회운동의 효율적 추진에 관한 사항, 지역주민과 경찰 간의 협조 및 요망사항, 기타 지방행정과 치안행정간 상호지원에 관한 사항과 시·도지사 및 지방경찰청장이 회의에 부치는 사항에 관하여 협의한다고 규정하고 있습니다.
그렇다면 경찰법이 지방자치단체의 소관사무 등을 직접적으로 규율할 수도 없을 뿐더러, 또한 위 경찰법 관련 규정대로라면 지역치안협의회의 주된 업무는 “행정안전부 소관의 국가사무”로 볼 수도 있고, 아울러 위 협의회를 “시·도지사 소속으로 둔다”고 하여 자치구 소관 사무와는 별개의 업무로 해석될 여지도 있어 보입니다.
지방자치단체의 소관 사무를 살펴보면 「지방자치법」 제9조 제2항의 자치사무 예시 중 지역치안협의회 업무와 그 구성원과의 관련된 연관성을 살펴보자면 아래와 같습니다.
위에서 살펴본 바와 같이 지방자치단체 사무이면서 동시에 경찰서, 소방서, 세무서, 교육청과의 업무 연관성에 비추어 보면 지방자치단체는 관할구역 안의 주민의 생활과 관련된 사무를 자율적으로 처리할 수 있다고 할 것으로, 지역주민의 안전 및 보호를 위한 환경조성 등을 위해 지방자치단체가 경찰기관 등과 관할구역 안의 치안업무에 관한 협의 및 조정을 하는 것은 지방자치단체의 자치사무에 해당한다고 할 것이고, 이러한 협의 등을 위하여 지방자치단체가 지역치안협의회를 설치·운영하는 것은 법령에서 특별한 규정을 두어 제한하지 않는 한 지방자치단체의 자치사무에 속한다고 할 것으로, 이는 「지방자치법」 제9조 및 제22조에 따른 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있을 것입니다.
또한 대법원 판례에 의하면 “조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위배되는 것은 아니라고 보아야 할 것이다”라고 판시하였습니다.
조례안 주요내용은 안 제2조에서 지역치안협의회의 설치 근거 규정을, 안 제3조에서 법질서 확립과 지역사회 안전을 위한 주요정책 및 공동 추진사업과 관련 기관·단체 간 업무협력 및 지원 등에 관한 기능을 각 적시한바, 이는 위 협의회의 설치 목적 및 취지에 부합하는 적합해 보이고, 안 제4조는 협의회 위원을 20명 이내로 구성하고, 위원장은 구청장으로 부위원장은 관내 경찰서장으로 지정하였으며, 이는 지역사회의 전반적 총괄 사무를 관장하는 구청장과 지역치안협의회의 중추적 역할의 경찰서장을 위원장과 부위원장으로 각 지정한 것으로 각 기관의 지위와 소관 업무의 역할을 고려한 지정으로 보이고, 당연직 위원에는 구청장과 구의회 의장, 관내경찰서장, 소방서장, 세무서장, 교육장으로 이는 위에서 언급한 바와 같이 「지방자치법」 제9조 제2항의 자치사무 중 직·간접적으로 연관되어 있는 관련 기관의 장을 위원에 포함하는 적합한 대상 선정이라 할 것이고, 다만 경찰서장, 소방서장, 세무서장, 교육장은 국가나 서울시의 소관 사무를 관장하는 기관장으로 이를 자치구 조례에 당연직 위원으로 하는 강행규정으로 두는 것은 바람직하지 않으며, 한편 기존에 구성되어 있는 지역치안협의회에 경찰서장, 소방서장, 교육장은 이미 위원으로 참여하고 있고, 세무서장을 포함한 각 위원들이 당연직 위원으로의 참여 의사가 명확하고 이를 수락한다면 그 규정의 하자는 치유될 수 있을 것이며, 그 외에 위촉직 위원은 관련 분야의 전문가와 사회단체 대표 등으로 구성하였습니다.
안 제5조, 제6조, 제7조는 위원장의 직무, 위원의 임기·해촉에 관한 일반적 사항의 규정으로 별다른 문제점은 없어 보이며, 안 제8조는 정기회는 연1회 이상 개최와 임시회 소집에 대한 규정을 두었는바, 기존에 운영되고 있는 지역치안협의회의 그동안 회의개최 현황을 살펴보면 매년 1회 개최도 충족치 못하고 있는 실정이라 할 것으로 위 조례안과 같이 제도적 장치 마련에 따른 지역치안협의회 운영의 실질적 활성화 대책 마련이 필요해 보입니다.
안 제9조에서 간사 2명을 두고 이는 관내 경찰서 경무과장으로 하여 협의회 사무를 관장하도록 하였으며, 이는 지역치안협의회의 주요 실무 기능을 담당하는 경찰서의 경무과장을 지정한 것으로 이해되고, 안 제10조에서 사전 의견수렴과 조정 및 결정 사항 추진을 위하여 실무협의회를 두고 실무협의회는 간사가 주관하며, 실무협의회 위원은 당연직 위원의 각 소속 기관과 참여단체의 장 등이 지명한 실무책임자로 구성하였습니다.
안 제11조에서 참석 수당을, 안 제12조에서는 협의회 운영과 활동에 필요한 행정적 지원과 예산의 범위에서 경비를 지원할 수 있도록 하였으며, 이는 “협의회 운영과 활동에 필요한 경비”로 지원 범위를 한정한 것으로 보여지며, 아울러 각 관련기관의 소관 업무에 해당될 수도 있는 사업비 등 지원을 사전에 제한하고, 이를 협의회 운영에 따른 기본적인 경비만을 지원하려는 것으로 해석됩니다.
종합의견으로, 그렇다면 본 조례안은 「지방자치법」에 따른 자치구 사무에 해당되고, 관련 대법원 판례에 따라 「경찰법」 등 상위 법령에 위배되지 않는 것으로, 법질서 확립과 지역사회의 안전을 위한 사회 안전망 구축 등 지역현안 해결을 위한 협력체계 정립으로 궁극적으로 구민의 행복한 삶의 질 향상에 기여할 것으로 사료됩니다.
이상으로 보고를 마치겠습니다.
(참 조)
ㅇ서울특별시 서초구 지역치안협의회 설치 및 운영 조례안 검토보고
(부록에 실음)
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