전문위원 최충열입니다.
의안번호 제355호 서울특별시 서초구의회 영리법인약국 도입 반대에 관한 건의안에 대한 검토보고를 드리겠습니다.
위 건의안은 별첨 건의문과 같이 영리법인약국 도입에 관한 약사법 개정 추진을 반대하는 내용으로 그 추진 경위 등 세부사항을 살펴보면 2013년 12월 13일 정부는 관계부처 합동 무역투자진흥회의에서 4대 분야인 현장 대기 프로젝트, 유망서비스산업 육성, 고용 및 지자체의 각 규제개선에 중점을 둔 제4차 투자활성화 대책을 논의하였으며, 유망서비스산업 중 보건·의료 분야는 성장잠재력이 큰 분야이나 그동안 이해관계 대립 등으로 진전을 이루지 못한 영역에서 실질적 대안을 마련하기 위한 정책과제로 의료법인의 자법인 설립 허용, 부대사업 확대, 의료법인간 합병 및 법인약국 허용 등이 있습니다.
위 건의안에 의한 정부의 법인약국 허용 정책과 관련하여 살펴보면 약사법 제20조에 의거 약사 또는 한약사인 자연인만 약국개설이 가능하고 법인 형태의 약국 설립은 불가하나 2002년 헌법재판소가 직업선택, 결사의 자유 침해 등을 이유로 위 조항에 대하여 헌법불합치 결정을 내렸고 이 결정을 반영하여 정부는 올해 상반기에 법인약국 설립을 허용하는 약사법 개정안 제출을 예정하고 있는 바 개선방안으로 정부가 제시한 ‘유한책임회사’는 법인의 효율성이라는 장점을 취하면서도 제도 도입에 따른 이해관계자들의 불안이 최소화하기에 적합한 회사형태의 예로서 약사면허 소지자들만 사원으로서 법인약국 설립·운영에 참여할 수 있도록 하고 사원들이 유한책임을 지는 형태로 법인 약국 도입 시 기대효과로 직업선택의 자유 침해 등 위헌상태의 해소, 국민 건강권 보호를 위한 양질의 서비스 제공, 약국경영 효율화, 처방약 구비, 심야·휴일영업 활성화 등 약제서비스의 질 제고 등을 들고 있습니다.
또한 보건복지부의 2014년 1월 6일자 보도자료에 의하면 “법인약국은 2002년 헌법재판소의 헌법불합치 판결에 따라 이를 해소하기 위하여 추진하는 것으로 의료민영화와는 무관하고 법인약국의 형태로 주식회사를 전혀 고려하고 있지 않아 대형자본에 의한 독과점 현상은 나타나지 않을 것이고 법인당 개설할 수 있는 약국 수도 약사 수 등에 따라 제한이 되므로 동네약국의 도산 우려도 없으며 법인약국에서 약사 이외의 자가 대표를 맡는 것을 금지하고 유한책임회사를 주식회사로 전환하는 것도 불가능하도록 약사법에 규정할 예정”이라고 발표했습니다.
먼저 헌법재판소 판결요지를 살펴보면 “법인약국을 금지한 약사법 제20조에 대해 직업선택의 자유·결사의 자유·헌법상 평등권 침해 등을 들어 헌법불합치 결정을 선고하면서 현행 약국운영의 문제점으로 기존 약국은 약사 1인이 운영하여 영세하고 경영이 비효율적이며 영세약국들은 병원처방약을 모두 구비하지 못하고 구비한 약품도 일부만 판매되고 재고가 쌓이며 집주변의 소형약국은 접근성은 좋지만 원하는 약품을 모두 구비하기 힘들고 약사의 가족 등 무자격자의 조제도 많은 관계로 법인약국을 허용하면 장점으로 주먹구구식 경영에서 기업형의 합리적 경영으로 전환되고 법인의 자본축적으로 약국설비 등에 다액의 투자가 가능하며 약사들이 1일 3교대도 가능하여 심야, 휴일에 영업이 원활함을 들고 있으나 한편 단점으로는 대자본을 바탕으로 한 기업형 약국들이 약국시장을 장악함으로 인하여 자본력이 약한 개인 소유의 동네약국들은 폐업의 위기에 처할 가능성이 높으며 소규모 영세한 약국들이 도산하게 되면 그 약사들은 기업형 약국 등에 고용되는 처지가 될 것이고 소비자들이 지금처럼 편리하게 집 가까이에 있는 약국을 이용하기 어렵게 될 우려도 있으며 약국이 철저히 영리만을 추구하는 기업체로 변모하여 영리추구를 위한 각종 방법이 총동원됨으로 인하여 의약품의 과소비 등 부작용을 초래할 가능성도 있다고 설시하고 있습니다.
한편 참고로 당시 위헌소원에서 보건복지부장관 및 식품의약품안전청장의 의견은 “약사법이 약사에 한하여 약국을 개설하고 운영할 수 있도록 한 것은 의약품의 유통과 품질관리체계를 확립함으로써 국민의 건강을 보호하기 위한 것이고 법인명의의 약국이 허용되는 경우 병·의원에서 약국을 개설하는 것이 가능해지고 의료기관과 약국간의 담합행위가 증가하는 등 의약분업의 정신이 훼손될 우려가 있으며 대형약국들이 등장함으로 인하여 동네약국들이 도산하고 이에 따라 국민의 약국 접근성이 악화되는 등의 폐단이 있으므로 이 사건 법률조항에 의한 제한은 합리적인 이유가 있는 것으로서 헌법에 위반된다고 볼 수 없다”고 의견을 제시했으나 현재에 와서는 이와 상반된 입장 견지 및 정책을 고수하고 있습니다.
위에서 본 바와 같이 약국의 개설 및 운영권을 약사가 아닌 일반 개인이나 법인에까지 개방하게 되면 긍정적인 효과뿐 아니라 부정적인 결과도 예상되기 때문에 이를 허용할지 여부는 국민에게 가장 바람직한 약제서비스를 제공하는 등의 정책목표에 대한 광범위한 입법형성권을 가진 입법부에서 여러 사정을 고려하여 결정할 재량사항으로서 입법형성의 자유에 속하는 분야라고 할 것이므로 위 관련 법률조항에 있는 위헌적인 요소를 제거하고 합헌적으로 조정하는 데에는 여러 가지 선택 가능성이 있을 수 있는 바 약사들만으로 구성되는 법인 형태의 합명회사나 유한회사를 취할 수도 있고 주주의 자격을 약사로 제한하는 주식회사의 형태로 하는 것도 가능하며 법인이 운영할 수 있는 약국의 수나 지역범위를 제한할 수도 있으므로 이러한 선택의 문제는 입법형성권을 갖고 있는 입법자가 제반사정을 고려하여 결정하여야 할 문제일 것입니다.
이와 관련한 2014년도 2월 13일 “의료민영화 관점에서 본 법인약국 문제점 정책토론회”에서 약국에 대한 규제를 완화했을 경우 부작용이 발생했다는 연구 등이 소개되었는바 2000년 이후 유럽에서 약국에 대한 규제를 완화한 국가에서는 약국이 도시에 집중되는 현상 때문에 전체적으로 약국에 대한 지리적 접근성이 떨어지고 의약품 도매상의 약국 독점과 같은 의약품 시장 독점현상, 의약품이 아닌 상품에 대한 판매 압박 심화현상이 나타나고 미국의 높은 약값에는 기업형 체인 약국이 일조하고 있으며 이는 기업형 체인 약국이 리베이트가 많은 약을 주로 조제해 약제비를 증가시키고 부당청구를 많이 하며 의약품 오남용을 부추긴다는 보고 등이 있었습니다.
그렇다면 국민에게 가장 바람직한 약제서비스를 제공하는 등의 정책목표에 대한 선택의 문제는 입법형성권을 갖고 있는 입법자가 제반사정을 고려하여 결정하여야 할 것으로 정부에서 법인약국 허용 시 유한책임회사의 사례를 들었으나 이 또한 상법상 영리법인에 해당되어 거대 자본의 독과점이 가능할 수 있다는 점을 고려해 볼 때 허용 가능한 약국의 형태를 비영리법인으로 제한하는 방안 등을 검토할 수 있을 것이며 아울러 국민건강권 확보를 위해 법인약국 허용 시 예상되는 제반 문제점 방지와 동네약국 육성을 위한 제도적 장치 마련 및 국민적 합의를 위한 여건 성숙에 노력을 기울여야 할 것으로 보입니다.
이상으로 보고를 마치겠습니다.
(참 조)
ㅇ서울특별시서초구의회영리법인약국도입반대에관한건의안검토보고
(부록에 실음)
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